【投稿】以“四个转变”推进利用集体建设用地建设租赁住房

导读

本期投稿全面剖析了利用集体建设用地建设租赁住房在实践过程中面临的诸多困难与挑战，总结经验、主动探索，最后提出了以“四个转变”推动各试点城市更好发挥探索作用，形成一批可复制、可推广的经验。

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本文字数：2699字

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作者

汪  毅  南京市规划设计研究院 副总规划师 高级规划师 博士

何  淼  南京市社会科学院 助理研究员  博士

住房问题是关系国计民生的重要问题。租赁住房体系的健全完善是促进房地产市场平稳健康发展、解决群众住房问题的重要举措和路径。从2015年以来，中央就出台了一系列的政策文件，多方位、多层面鼓励住房租赁市场的发展。十九大提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，更为住房市场发展指明了方向。

为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，早在2017年8月，国土资源部与住房城乡建设部就出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在此方案中，北京、上海、杭州、南京等13个城市共同被列为首批试点城市，2019年自然资源部与住建部又新增了5个试点城市。各试点城市陆续出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》，共同努力积极探索利用集体建设用地地块建设租赁住房。与此同时试点城市也面临着普遍的挑战与困难。

图 国家层面发展租赁住房政策时间轴

一

利用集体建设用地建设租赁住房的挑战与困境

1

部分试点城市集体经营性建设用地数量少，且空间分布与住房租赁需求错位。

以南京为例，一方面，在规模数量上，南京的集体经营性建设用地整体规模较小。南京产业功能的集体建设用地规模总量偏低。同时南京的城中村与棚户区经历多轮改造后，用地已经转变为国有性质，实现了功能的更新与升级。总量规模偏低成为项目选址难的现实制约。据统计，分布在南京市建成区内集体建设用地仅占全市集体建设用地的8%，而集体经营性建设用地不足2%。另一方面，在空间分布上，南京的集体建设用地大多分布在远郊的乡村地区。由于远离租赁客源量集中的区域，利用这些区域的集体建设用地建设租赁住房，其市场调节作用有限，房屋空置风险也较大。

2

上位规划缺失，导致集体建设用地开发利用缺少整体统筹与规划引领。

长期以来传统的“两规”（城乡规划与土地利用规划）都缺少对乡村地区建设行为的引导与控制。在城乡规划体系下，其关注点主要集中在城镇区域，而对乡村全域的建设用地并未做系统的梳理以及规划引导。在土地利用规划体系下，则更多强调耕地与基本农田的保护，涉及农村建设用地布局的调整主要目的也是为了推进存量建设用地复垦，实现城乡建设用地的增减挂钩。规划的缺失直接影响了农村建设用地资源的优化配置。

3

在开发边界内建设集租房，受制于追求土地价值最大化的经济追求。

根据2017年两部的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，“明确存量”是利用的基础，“符合两规、用途管制”是利用的前提条件。而要满足“符合两规”的条件，只能在开发边界内选取集体建设用地进行建设。正是在此条件的约束下，大多数试点城市的选址地块都位于城市开发边界内，这一定程度阻碍了统一征收、成片开发，实现土地价值的最大化、落实城市发展意图的目标。

4

农村集体经济组织与合作资本责权不对等导致社会资本介入度不高。

农村集体经济组织和合作资本的利益分配平衡是集体租赁住房建设中的重要挑战。对目前全国已经开展的试点调研发现，无论农村集体经济组织是否承担土地一级开发的角色，绝大部分的一级开发成本都会在谈判中转移给合作资本，即拆迁、安置费用纳入合作资本开发的成本之中，否则项目难以谈拢。另外，在项目分红方面，农村集体经济组织一般都会要求保底收益，同时还要根据年限上涨。这样导致的普遍情况是合作资本的每年回报率约为5%-6%，资本回收周期长。所以总体上看，在入股、联营模式的利益分配上简单强调集体组织的控股地位和保底收益，降低了合作资本的积极性。

二

做好利用集体建设用地建设租赁住房的推进政策

从利用集体建设用地建设租赁住房的政策初衷看，利用集体建设用地建设租赁住房，既可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，也有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制；有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。虽然在实践过程中面临诸多困难与挑战，但仍需要总结经验、主动探索，以“四个转变”推动各试点城市更好发挥探索作用，形成一批可复制、可推广的经验：

1

从单个项目导向的被动选址向全域集体建设用地摸底评估与优化配置转变。

一是借助第三次全国国土调查、农村房地一体宅基地和集体建设用地使用权权籍调查等各类专项调查的机会，对全域范围的集体建设用地的规模数量、空间分布、利用状况、权属情况等进行详细调查，摸清底盘底数。二是充分利用各层级国土空间规划，尤其是“多规合一”实用性村庄规划编制的契机，强化规划引导、凝聚各方共识，采用全域土地综合整治等政策手段，对行政区范围内的集体建设用地进行资源优化配置。

2

从零碎的存量土地就地建设向镇街统筹的用地整合与空间优化转变。

推广北京等试点城市经验，建立镇域范围内的集体建设用地统筹利用方式与土地指标转移制度。不再采取利用单个村零散的集体建设用地地块进行存量用地就地改造的模式，充分考虑集体建设用地分布零散破碎的现实情况，以镇街为统筹单元，建立镇级统筹下的土地联营公司，推进镇域内的零星破碎的集体经营性建设用地整治，将区位条件较差的集体建设用地指标统一转移到区位条件相对较好的地区发展集体租赁住房，并与产业园、公服配套等开发项目一起进行整体谋划。从而，打破现有集体建设用地建设租赁住房的规模约束与空间约束，在更大范围内实现用地整合与空间优化。

3

从开发边界内的“插花”建设向开发边界内外差异化施策的转变。

一是针对开发边界内，尤其是现状建成区范围内的集体建设用地，发挥其区位特征优越、租赁住房需求旺盛等优势，在充分尊重村镇集体经济组织意愿的前提下，鼓励开展租赁住房建设。二是在全域集体建设用地资源规模整合与空间优化的基础上，充分考虑交通条件、租赁需求、居住就业半径、服务配套设施等情况，在城市开发边界外满足规划管控的前提下，采用土地指标转移的方式，选取合适的空间与规模进行租赁住房建设。不鼓励在开发边界内，目前城市建设还未覆盖的区域选取现状的集体建设用地建设租赁住房。三是结合开发边界外的集聚提升村、城郊融合村来共同建设租赁住房，防止单个租赁住房项目的空间孤岛、设施匮乏与居住隔离。

4

从利益博弈向多方共赢转变。

一是针对目标集体建设用地建设租赁住房回报周期长、社会资本积极性不高的问题，积极向上争取，探索尝试将“只租不售”的要求放宽至“部分出售、部分出租、部分安置”的模式，以“出售”的盈利用于支持“出租”的运营，从而提高企业的积极性。二是探索针对相关开发主体的异地容积率奖励政策，平衡开发主体单个项目开发的成本，缓解就地平衡的压力。

*本文为作者投稿，仅代表作者观点，不代表本号观点或立场。

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